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Na campanha, Dilma prometeu a reforma tributária. Lula foi mais longe em 2002: disse que a reforma sairia em seis meses. Enviou um tímido projeto ao Congresso, mas não lutou por ele. Deixa o governo com um sistema tributário ruim, piorado pela bagunça do ICMS.

O Brasil tem um confuso, complexo e ineficiente sistema tributário. Nessa área, o Doing Business 2011 do Banco Mundial nos classifica na 152ª posição entre 183 países. Aqui, uma empresa consome 2.600 horas por ano para pagar tributos, muito mais do que nos outros membros dos BRICs: Rússia (320), Índia (258) e China (398).
Perdemos para quase todos os maiores países latino-americanos: Argentina (453), Chile (316), Colômbia (208), México (404) e Peru (380). Na classificação regional, nossa posição só é melhor do que a da caótica Venezuela (177ª) e da pobre Bolívia (178ª).

Não era assim. Em 1967, o Brasil inaugurou um dos melhores sistemas tributários. Adotamos a tributação do consumo pelo valor agregado (IVA). O método é mais eficiente do que o da cobrança em cascata, na qual impostos incidem sobre impostos, gerando ineficiências em cadeia.

O IVA é hoje adotado por mais de 130 países. Nós o introduzimos antes de nações desenvolvidas como o Reino Unido, que o adotou em 1973. Infelizmente, cometemos o erro de criar dois IVAs, um federal (IPI) e outro estadual (o atual ICMS), e um tributo em cascata municipal (ISS).

Nos territórios divididos em estados ou países, o IVA precisa ser harmônico em todas as partes. Na União Européia, esse é um de seus pontos centrais. Os países não podem mudar as regras a seu talante. Trocam autonomia por eficiência na tributação, evitando burocracia e custos de transação.

No começo, era assim no Brasil. Os estados não tinham autonomia para legislar sobre o ICM (o antecessor do ICMS). Podiam conceder incentivos fiscais e estabelecer algumas regras, desde que sob a concordância de todos, mediante convênio. As alíquotas eram fixadas pelo Senado Federal. A harmonização era razoável.

Aí veio a Constituição de 1988. Decidiu-se pela autonomia dos estados, descentralizando o poder de legislar sobre o ICMS. Isso não existe em federações como as da Alemanha, Austrália, Áustria e Nova Zelândia. Lá, o governo central cobra o IVA e o partilha com as outras unidades da federação.

O caos se instalou aos poucos. A guerra fiscal se ampliou. Estados criaram incentivos para importações por seus portos, com perversos efeitos econômicos. O Judiciário se entupiu de ações. Estados brigam contra estados. Empresas prejudicadas questionam judicialmente os incentivos para importar.

A bagunça se acelerou com a substituição tributária do ICMS, em que o tributo é arrecadado na origem da cadeia produtiva. Imaginado para poucos casos de comercialização pulverizada, como a de cigarros e bebidas, o método se generalizou.

A substituição tributária combate a sonegação, mas é péssima para a eficiência. Empresas pagam mais do que deveriam, pois não dá para antecipar corretamente o valor agregado nas etapas posteriores. As micro e pequenas empresas perdem o tratamento fiscal favorecido que a lei lhes atribuiu.

Além de provocar a bagunça, a Constituição ampliou os gastos com servidores e aposentados (hoje mais de 70% das despesas públicas do país). Os aumentos reais do salário mínimo pioraram a situação. Computados os gastos obrigatórios com educação, saúde e juros, o total passa de 32% do PIB. Essa é a carga tributária mínima.

Temos dois graves problemas. Primeiro, o tamanho da carga tributária (35% do PIB), a maior de todos os países emergentes (entre 20 e 25% do PIB). Segundo, a complexidade do sistema. A solução do primeiro requer mudança na estrutura dos gastos, impossível nas próximas décadas. A do segundo exige a concordância dos governadores.
O grande nó é o ICMS. Os governadores privilegiam a arrecadação e os incentivos fiscais, ainda que isso prejudique a economia do país. Se crescermos menos, a culpa não vai para eles, mas para o governo federal.

São excessivas as expectativas sobre a reforma. Dilma terá feito muito se conseguir uma legislação única para o ICMS, inibir os exageros da substituição tributária e diminuir a burocracia.