Reflexões sobre o pacto federativo
Pacto Federativo tem significados diferentes no Brasil. Pode referir-se a competências e atribuições dos entes federados ou ao aumento de transferências federais para estados e municípios. Governadores e prefeitos preferem o segundo.
O cientista político americano William H. Riker (1920-1993) chamou de “pacto federativo” a Convenção de Filadélfia, que elaborou a Constituição dos EUA (1787). Unidades até então soberanas decidiram criar a federação que as uniria (come together). As treze colônias conquistaram a independência nos campos de batalha (1775-1783), mas já gozavam de grande autonomia.
No Brasil, a independência veio de ato do príncipe e não de guerra. O Império era um Estado unitário. Nossa federação inspirou-se no modelo americano, mas sua motivação era dividir o todo em estados para manter o território (hold together).
Desde então, firmou-se a cultura de dependência do poder central, o inverso do caso americano. Nos anos pós-guerra, nasceu o processo de transferência de receitas tributárias da União para estados e municípios, intensificado no regime militar, na Constituição de 1988 e em emendas constitucionais. Até 1968, as transferências eram 12% do imposto de renda e do IPI. Hoje, são 49% do imposto de renda e 59% do IPI.
A descentralização e o fim do “pires na mão” foram a justificativa para elevar as transferências. Pois bem, depois de os porcentuais de partilha mais do que quadruplicarem, sobre uma base tributária que quase dobrou, a maioria dos estados está quebrada. Catorze deles despendem em gastos correntes 95% ou mais do que arrecadam.
“Existe a impressão de excessiva centralização de recursos nas mãos da União. Não é verdade”
Existe a impressão de excessiva centralização de recursos nas mãos da União. Não é verdade. Como mostraram os economistas José Roberto Afonso e Marcos Mendes, nossa federação é uma das mais descentralizadas do mundo. Não importa o que se arrecada, mas com quanto cada ente fica na repartição do bolo tributário.
Atualmente, 93% dos gastos primários da União são obrigatórios, o que inviabiliza a elevação das transferências de tributos federais e a sustentação da ideia “Mais Brasil, menos Brasília”. Por isso o governo optou por maior partilha de receitas não tributárias, os royalties do petróleo, em favor de estados e municípios.
Ocorre que os royalties variam com o preço do petróleo. São voláteis. Na maioria dos municípios que passaram a recebê-los, os gastos com pessoal aumentaram quando a arrecadação subiu, mas não baixaram quando ela caiu. As prefeituras quebraram e pediram socorro à União.
Dizia-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal inauguraria uma era ao fixar limites para gastos de pessoal. Estados, com o respaldo de tribunais de contas estaduais, fraudaram a contabilidade para esconder despesas sujeitas ao limite. E faliram.
Nada garante que essa história não se repetirá. A cultura de responsabilidade fiscal dos EUA ainda não chegou de todo por aqui. Reflitamos melhor sobre tudo isso.
Publicado em VEJA de 11 de dezembro de 2019, edição nº 2664