COLUNAS

O irracional sistema tributário brasileiro, enorme fonte de ineficiências, tem no ICMS seu componente mais confuso e relevante (21% do total). Só no Brasil um imposto tão importante está nas mãos de governos subnacionais, sem mecanismos que o harmonizem nacionalmente.

Na União Europeia há um tributo semelhante (o Imposto sobre o Valor Agregado – IVA) arrecadado por seus 27 membros, o mesmo número dos estados do Brasil. Lá, diferentemente do que ocorre aqui, não existe autonomia para alterar as regras básicas e as alíquotas do IVA. Há razoável harmonização.

O Brasil foi um dos pioneiros na adoção do método do valor agregado (1965), pelo qual se tributa, em cada etapa da produção e da comercialização, apenas o valor que nela se adiciona. Antes de a França inventar o método nos anos 1950, tributava-se o valor bruto a cada vez. O imposto incidia sobre ele mesmo (cascata). As empresas buscavam produzir o máximo nelas próprias para fugir da cascata, gerando ineficiências. Hoje, mais de 130 países adotam o método, o que atesta sua qualidade.

Por razões históricas, o Brasil fracionou a tributação do consumo em três impostos, sendo dois sobre o valor agregado – o IPI federal e o ICM estadual (depois ICMS) – e um em cascata, o ISS municipal. Até 1988, havia certa harmonização no ICM, mas demandas de autonomia estadual lançariam as bases do caos que viria a imperar no ICMS. A Constituição atribuiu aos estados o poder de alterar suas regras e alíquotas. Depois, a substituição tributária (arrecadação do ICMS na origem), imaginada para casos limitadíssimos, se espalhou por uma gama incrível de bens. O ICMS virou bagunça.

O cipoal de normas é incompreensível. Em agosto, segundo a Folha de S. Paulo (27/8/2012), as regras do ICMS mudaram em média vinte vezes por dia em todo o país. A substituição tributária desarruma o Simples Nacional, criado para salvar as pequenas e médias empresas do manicômio tributário. Os incentivos do ICMS às importações (a “guerra dos portos”) foram extintos, mas Alagoas os reinventou. As empresas que importarem por lá poderão pagar o ICMS com precatórios (obrigações estaduais vencidas e negociadas com forte desconto).

O caos diminuiria se a legislação do ICMS fosse unificada, a arrecadação ocorresse no destino da mercadoria e se proibisse a guerra fiscal. A experiência mostra, todavia, que (1) é muito difícil aprovar essas mudanças e (2) os estados burlam as regras, seguros da ausência de sanções por ilegalidades. A situação tende, pois, a se agravar. A ideia do governo de uniformizar em 4% a alíquota interestadual inibiria a guerra fiscal, mas manteria o manicômio.

A solução radical é substituir os tributos sobre o consumo por um IVA nacional, arrecadado pela União e distribuído automaticamente entre três esferas de governo. Seria ainda mais difícil, mas constituiria um passo definitivo contra a bagunça. Existem duas objeções à ideia: (1) estados e municípios ficariam à mercê da União, que comandaria politicamente a distribuição dos recursos; (2) a medida, centralizadora, atentaria contra a autonomia estadual e o federalismo, este forjado em crises e revoluções. Quanto à primeira, a União arrecada tributos partilháveis com governos subnacionais há cerca de sessenta anos. Nunca se apropriou indevidamente dos recursos. Quanto à segunda, federações de origens históricas mais fortes que a brasileira adotam o IVA partilhado com governos subnacionais.

É o caso da Alemanha. Os antigos principados, depois estados, passaram a centralizar a tributação depois da Guerra dos Trinta Anos (1618-1648). Independentes do papa e do imperador, os príncipes gozavam de autonomia em seus territórios. Em 1871, a unificação dos principados deu origem à federação. Apesar do histórico de autonomia estadual, a Alemanha adotou o IVA em 1968, com regras que beneficiam as regiões menos desenvolvidas. A rica experiência alemã é o tema do artigo de Wolfgang Renzsch, German federalism in historical perspective: federalism as a substitute for a national state(Publius Journal of Federalism, Oxford, 1989).

O ICMS não tem salvação. Complexo, burro e mutante, ele atrasa o país. O IVA nacional é a saída.